Специальный доклад о соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации

Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и направляется в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Доклад составлен на основе изучения и анализа информации о состоянии и реализации прав и законных интересов детей-инвалидов и их семей в России, обобщения итогов рассмотрения поступивших к Уполномоченному коллективных и индивидуальных обращений граждан, сведений, полученных в результате посещения Уполномоченным и сотрудниками его рабочего аппарата детских домов-интернатов и других учреждений органов социальной защиты населения, образования и здравоохранения.

При подготовке специального доклада использованы материалы, предоставленные уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, членами Консультативного совета по правам ребенка и Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, данные государственной статистики, аналитические исследования, проведенные органами государственной власти и местного самоуправления, неправительственными правозащитными, научными и другими организациями, а также сообщения средств массовой информации.

Дети - будущее любой страны. Отношение к детям наряду с отношением к старшему поколению наиболее точно определяет состояние и уровень развития общества. Как признано мировым сообществом и провозглашено Конвенцией ООН о правах ребенка, для защиты прав детей необходимы специальные механизмы.

Сегодня стало очевидным, что состояние семьи и детства отражают глубокий кризис организации общества, перекосы в области социальной политики государства. По ряду ключевых показателей положение детей постоянно ухудшается.

Особую озабоченность вызывают массовые нарушения конституционных прав детей-инвалидов. Следует подчеркнуть, что деятельность в этой сфере должностных лиц государственных органов не в полной мере соответствует провозглашаемой политике и Конвенции ООН о правах ребенка.

Эта проблема неоднократно поднималась в официальных российских и международных документах.

Указывалось на нарушение конституционного права на образование и социальную интеграцию детей-инвалидов; на отсутствие действенной государственной системы поддержки семей, воспитывающих детей-инвалидов, что остается серьезной проблемой и является одной из главных причин социального сиротства детей-инвалидов. Многие дети-инвалиды помещаются в детские интернатные учреждения, где нередко подвергаются жестокому обращению, унижающему человеческое достоинство.

Содержание

• Основные проблемы детства и соблюдение прав детей-инвалидов в России
• Международные правовые акты и российское законодательство, регламентирующие права детей-инвалидов
• Основные нарушения прав и законных интересов детей-инвалидов
• Рекомендации и предложения по соблюдению и реализации прав и законных интересов детей-инвалидов

ПРИЛОЖЕНИЯ

• ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Основные нарушения прав детей-инвалидов, выявленные при рассмотрении жалоб и обращений, поступивших к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации
• ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Основные документы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по проблемам защиты прав детей-инвалидов
• ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Альтернативный доклад - 2005 Коалиции неправительственных организаций в Комитет ООН по правам ребёнка (извлечения)
• ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка (извлечения)
• ПРИЛОЖЕНИЕ 6. Проект Концепции совершенствования системы медико-социальной экспертизы и комплексной реабилитации детей-инвалидов
• ПРИЛОЖЕНИЕ 7. Положение детей с расстройствами аутистического спектра в Российской Федерации

Основные проблемы детства и соблюдение прав детей-инвалидов в России

В Российской Федерации на фоне устойчивого снижения численности населения и в связи с продолжающимся кризисом семьи, судя по ряду основополагающих показателей, положение детей находится в совершенно неудовлетворительном состоянии.

За последние восемь лет численность детей в возрасте до 18 лет уменьшилась в России с 35,8 миллиона до 29,1 миллиона, при этом количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за это же время выросло на 18 процентов и составило 734,1 тысячи. Число детей, постоянно живущих в интернатных учреждениях, составляет 477,8 тысячи, половина из них - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.

Ситуация усугубляется нестабильностью семейных взаимоотношений, связанных с рождением ребенка-инвалида. Рождение больного ребенка повергает всех членов семьи в шок. При этом в 50 процентах случаев отцы оставляют такую семью, и лишь 4 процента из них помогают воспитывать ребенка. 32 процента отцов никогда не встречаются со своими детьми. Мать одна вынуждена нести все бремя забот о ребенке-инвалиде, нередко находясь в состоянии тяжелой депрессии. В то же время уровень реальной помощи государства семье с ребенком-инвалидом за последние годы резко снизился. Так, размер ежемесячного пособия на ребенка с 1996 года вырос всего в 1,32 раза, доля прожиточного минимума детей увеличилась в 5-7 раз. Доля прожиточного минимума ребенка, покрываемая ежемесячным пособием, сократилась в 4 раза и составляет не более 3 процентов.

При этом, по данным официальной статистики, расходы на больного ребенка в 3 раза выше, чем на здорового. Душевой доход ниже прожиточного минимума имеют 72 процента семей с детьми-инвалидами, тогда как затраты на самую скромную еду составляют до 80 процентов семейного бюджета.

Отмечается распространение насилия в отношении детей и подростков, а также фактический рост числа безнадзорных и беспризорных детей, происходит омоложение преступности. Реальную угрозу для будущего России представляет рост незаконного оборота наркотиков и, как следствие, распространение наркомании среди несовершеннолетних. Увеличивается количество ВИЧ-инфицированных. Тревогу вызывает состояние здоровья подрастающего поколения, что связано с ухудшением медицинского обслуживания, в том числе фактическим развалом профилактической медицины, а также с социальными факторами, обусловленными крайне низким уровнем жизни значительной части населения, в первую очередь семей с детьми.

Среди многочисленных проблем детства особую остроту приобретают проблемы детей-инвалидов, которые без специальной подготовки не могут расширить границы доступного им мира, приобщиться к современным достижениям цивилизации, найти себя в предстоящей взрослой жизни.

По данным Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, на 1 января 2005 года численность детей-инвалидов, находящихся на учете в органах социальной защиты населения, составила 593,3 тысячи.

Основными заболеваниями у детей, которые приводят к инвалидности, являются психические расстройства и расстройства поведения, болезни нервной системы, врожденные аномалии, болезни глаза и другие. Вызывает тревогу рост у детей заболеваний крови, нервной и эндокринной системы, увеличение заболеваемости инфекционными болезнями. В структуре причин детской инвалидности преобладают нарушения функций психики и центральной нервной системы, умственная отсталость, нервно-психические и нервно-мышечные нарушения, нарушения скелета. Существенную роль играют нарушения слуха, зрения, а также функциональные нарушения при хронических соматических болезнях.

В 2003 году было зарегистрировано 37 118 больных детей с диагнозом, установленным впервые в жизни, в 2004 году таких детей зарегистрировано 36 471. Общее число больных детей снизилось, однако с учетом уменьшения численности населения этот показатель фактически не изменился (25,6 и 25,3 больных детей - с впервые установленным диагнозом на 100 тысяч населения - соответственно в 2003-м и 2004 году).

Данные Минздравсоцразвития России о числе детей-инвалидов не отражают истинную картину детской инвалидности, поскольку далеко не все российские дети своевременно проходят полное медицинское обследование, что затрудняет выявление заболеваний, своевременное установление детям инвалидности, их лечение и адаптацию. Кроме того, отсутствует единая система учета детей-инвалидов, что было отмечено в письме Генерального прокурора Российской Федерации от 1 февраля 2002 года Президенту Российской Федерации В.В. Путину "Об исполнении законодательства о социальной защите детей-инвалидов". До настоящего времени Правительством Российской Федерации такая единая система не создана.

Международные правовые акты и российское законодательство, регламентирующие права детей-инвалидов

Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) признает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права. Права детей-инвалидов закреплены в Декларации прав ребенка (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 года); Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1960 года; ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 июля 1962 года); Декларации о правах умственно-отсталых лиц (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1971 года); Декларации о правах инвалидов (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1975 года); Конвенции о правах ребенка (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 года; ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 года); Всемирной декларации об обеспечении выживания, зашиты и развития детей (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 30 сентября 1990 года); Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов (приняты Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1993 года, резолюция 48/96).

Начиная с 90-х годов прошлого века в России было принято более 300 нормативных правовых актов, направленных на защиту интересов детей-инвалидов. После принятия Конституции Российской Федерации эти права были закреплены в Семейном кодексе Российской Федерации, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, а также в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", в Федеральном законе от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в Федеральном законе от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", в Федеральном законе от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" и других. Особое значение имеет Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", определяющий государственную политику, в том числе и в области социальной защиты детей-инвалидов.

Вместе с тем ряд основополагающих требований международных актов в отношении детей-инвалидов пока еще не нашли своего отражения в российском законодательстве. По-прежнему отсутствует нормативно-правовое регулирование интегрированного (инклюзивного) образования и ранней коррекционно-педагогической помощи детям с отклонениями в развитии, патронатного семейного воспитания, независимого контроля за соблюдением прав детей. Кроме того, и законодательная база, определяющая деятельность органов местного самоуправления, не соответствует задачам защиты прав детей.

В то же время совершенствование законов само по себе не решает проблему, поскольку сегодня остро стоит вопрос о неудовлетворительном исполнении действующего законодательства органами государственной власти Российской Федерации, и это является основной причиной массовых нарушений прав детей-инвалидов. Помимо этого, в законах часто отсутствуют механизмы их реализации.

Ситуация усугубилась с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" . Дети-инвалиды различных регионов России с 1 января 2005 года ? с того дня, когда закон вступил в силу ? были поставлены в неравные условия, что противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации. Нормы же вновь принятых в связи с этим изменений в законах "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "Об образовании" и других создали дополнительные препятствия для детей-инвалидов и молодых инвалидов к их социальной интеграции. Федеральным законом № 122 были сведены "на нет" начавшие было отлаживаться эффективные механизмы обеспечения помощи детям-инвалидам в негосударственном секторе.

В связи с принятием закона граждане в своих обращениях к Уполномоченному неоднократно выражали обеспокоенность значительным ухудшением положения детей-инвалидов и их семей. Не случайно вступление закона в силу вызвало в начале 2005 года проведение в ряде городов России демонстраций родителей детей-инвалидов. В связи с этим уместно вспомнить, что еще в ноябре 2004 года Уполномоченным было внесено в Правительство Российской Федерации предложение о переносе срока вступления в силу Федерального закона № 122. В предложении наряду с сомнениями, высказанными по поводу "действенных механизмов реализации" закона, предлагалось сосредоточить основные усилия на качестве его предварительной подготовки, что могло бы существенно снизить социальные издержки.

В настоящее время существует настоятельная необходимость изменить и дополнить нормы федерального законодательства, регламентирующего права детей-инвалидов, выработать механизмы неукоснительного исполнения уже принятых законов и в целом скорректировать государственную политику в отношении детства.

Основные нарушения прав и законных интересов детей-инвалидов

Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" закрепил право детей-инвалидов на социальную защиту ? систему "гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности...". Основной целью этих мер является создание детям-инвалидам "равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества". К основным гарантированным российским законодательством правам детей-инвалидов наряду с общими для всех детей правами, такими как право на жизнь, на воспитание в семейном окружении, на получение бесплатной медицинской помощи, на образование, право не подвергаться жестокому или унижающему обращению, относятся также права на реабилитацию, санаторно-курортное лечение, на обеспечение специальными средствами передвижения, на безбарьерный доступ к жилым зданиям, учреждениям образования и здравоохранения, спортивным сооружениям, местам отдыха и учреждениям культуры. Дети-инвалиды имеют и многие другие права, гарантированные Конвенцией о правах ребенка, Конституцией и законодательными актами Российской Федерации.

Проблема соблюдения прав детей-инвалидов в Российской Федерации поднималась в Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка, данных Российской Федерации по результатам рассмотрения Первого (1993 год), Второго (1999 год) и Третьего (2005 год) периодических докладов Российской Федерации о выполнении Конвенции о правах ребенка; в ежегодных государственных докладах "О положении детей в Российской Федерации"; в докладе Генеральной прокуратуры Президенту Российской Федерации "Об исполнении законодательства о социальной защите детей-инвалидов" (февраль 2002 года); в обращениях Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также в представлении заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации (январь 2006 года).

В целом основные проблемы нарушений прав детей в России, которые поднимались на протяжении последних лет, не решаются до настоящего времени. Среди основных причин этого:

• традиционный приоритет государственной поддержки направления в интернаты детей с нарушениями развития по сравнению с мерами по поддержке семьи (прежде всего, родной, затем - приемной и опекунской);
• неисполнение норм действующего законодательства, связанного с реабилитацией и образованием детей-инвалидов;
• непроработанность механизмов реализации законов, регламентирующих эту сферу;
• лишение в результате принятия Федерального закона № 122 большинства семей возможности обращаться в негосударственные организации, которые дополняют (а иногда заменяют) государственную инфраструктуру помощи детям.

К сожалению, приходится констатировать, что, несмотря на, казалось бы, значительную законодательную базу, список нарушений прав детей-инвалидов достаточно велик.

О нарушении права детей-инвалидов жить и воспитываться в семье свидетельствуют следующие данные государственной статистики: 29 тысяч детей-инвалидов постоянно живут в домах-интернатах органов социальной защиты; 67 тысяч - в специальных (коррекционных) школах-интернатах органов образования; 5 тысяч - в домах ребенка. Таким образом, 17 процентов (101 тысяча) детей-инвалидов лишены семейной среды. При этом доля детей-инвалидов с отклонениями в умственном и психическом развитии детей, постоянно живущих в интернатных учреждениях, достигает 30 процентов и имеет тенденцию к увеличению.

Основная причина этого - неприемлемые социально-экономические условия, в которые поставлены многие семьи с детьми-инвалидами.

Государственная политика в отношении детей с выраженными аномалиями развития до сих пор была построена на приоритете "изъятия" их из общества, содержания в закрытых стационарных учреждениях. Государство упорно продолжает выделять гораздо больше средств на интернаты, чем на поддержку семьи или на альтернативное семейное устройство детей. На поддержание интернатной системы расходуются значительные государственные средства: средняя стоимость содержания ребенка в интернате составляет 14 тыс. рублей в месяц, тогда как пособие на ребенка, живущего в семье, в 5-7 раз меньше. Кроме того, поступающая к Уполномоченному информация свидетельствует о том, что детей-инвалидов с расстройствами психики и нервной системы, а также с множественными врожденными нарушениями (таких детей 95 тысяч) не принимают в детские сады, в специальные (коррекционные) образовательные учреждения, отказывают в предоставлении услуг в центрах и отделениях социального обслуживания. Несмотря на развитие таких центров и отделений (по данным Минздравсоцразвития России, в 2004 году их было 605, а в 1994-м всего 71), призванных оказывать услуги по реабилитации и адаптации детей-инвалидов, число их заведомо недостаточно, а регулирующие их работу нормативные документы ориентированы на помощь детям с минимальными нарушениями, дети же с более тяжелыми формами инвалидности туда не попадают.

Родителям чаще всего совершенно невозможно получить для своих детей, имеющих серьезные психоневрологические нарушения, коррекционно-педагогические услуги. Им очень трудно противостоять настойчивым рекомендациям психолого-медико-педагогических комиссий (ПМПК) и сотрудников органов социальной защиты передать больного ребенка на попечение государства.

Право каждого ребенка жить и воспитываться в семье закреплено в статье 54 Семейного кодекса Российской Федерации и распространяется на детей-инвалидов, лишенных попечения родителей. Для реализации этого права необходимо предпринимать меры к развитию различных форм альтернативного семейного устройства детей-инвалидов, в настоящее время воспитывающихся в интернатных учреждениях.

Основной причиной массового нарушения права детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья жить и воспитываться в семье является тот факт, что за время, прошедшее после принятия ООН Конвенции о правах ребенка и Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов, органы государственной власти России так и не приняли надлежащих законодательных и организационных мер по созданию условий для обучения и реабилитации детей-инвалидов по месту жительства и коррекционно-педагогической помощи в раннем возрасте. И это несмотря на то, что все упомянутые выше Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка содержали в качестве основной рекомендации предложение об ограничении практики помещения детей в интернатные учреждения.

В связи с этим заслуживает изучения и распространения положительный опыт регионов, направивших свои усилия и финансовые средства на развитие институтов профилактики сиротства, а также усыновления, опекунства, приемных и патронатных семей. Этот опыт необходимо применить для наиболее незащищенной группы - для детей-инвалидов, что потребует создания по месту их жительства условий для коррекционно-педагогической реабилитации.

Право на образование принадлежит всем детям, включая детей-инвалидов независимо от причин инвалидности. Конвенция ООН о правах ребенка, ряд других международно-правовых актов, Конституция и законодательство Российской Федерации закрепляют право ребенка-инвалида на получение образования и реабилитацию в условиях максимально возможной социальной интеграции.

Однако на практике детей-инвалидов школьного возраста, которые не могут реализовать конституционное право на образование, сегодня около 200 тысяч. Эта цифра получена путем сопоставления данных Минобрнауки России о числе обучающихся детей-инвалидов и данных Минздравсоцразвития России о количестве детей-инвалидов в различных возрастных группах.

Особенно велик процент детей, не получающих образования, среди детей-инвалидов с отклонением в психическом и умственном развитии. В письме Минобразования России от 22 января 2004 года сообщалось, что дети-инвалиды, страдающие умственной отсталостью (коды F71, F72, F73 по МКБ-10), получают образование лишь в редких случаях, а законодательство в этой сфере исполняется неудовлетворительно . Так, в Тюменской области из 2082 детей-инвалидов этой категории обучаются только 50, в Краснодарском крае из 1194 таких детей школьного возраста обучаются 70, в Ставропольском крае ? всего 36. В Саратовской области в нарушение законодательства были объявлены "необучаемыми" 1685 детей-инвалидов. Дети с расстройствами аутистического спектра (коды F84.0, F84.1, F84.5 по МКБ-10), которых в России, по оценкам специалистов, не менее 150 тысяч, или не получают образования вообще, или поставлены в неадекватные условия получения образования.

Причины указанных нарушений прав детей-инвалидов имеют комплексный характер. В нарушение законодательства органы управления образованием не обеспечили в достаточной степени разработку примерных учебных планов и образовательных программ для детей-инвалидов с выраженными отклонениями в умственном развитии; не созданы также условия для обучения и воспитания детей-инвалидов в образовательных учреждениях. Исполнение законодательства об образовании детей-инвалидов не обеспечивается в целом: в нарушение статьи 4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительством России не организовано исполнение Закона Российской Федерации "Об образовании" и Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в части получения образования детьми-инвалидами.

В большинстве субъектов Федерации в нарушение пунктов 1, 6.1 и 7 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" и статьи 18 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" власти не обеспечивают в достаточной степени финансирование и организацию образования детей-инвалидов,